高德禮

公共專業聯盟

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近年香港人心浮動，社會上累積的怨氣已達到一觸即發的地步。低下階層以至中層受僱人士備受生活煎熬，低工資、長工時、置業困難、老來無依，不一而足。本港現時的分配制度不公平不合理，眾多市民備受剝削，終日勞動所得不足以糊口養家，更遑論分享經濟繁榮的成果。這是近年社會不穩定的根源。

本港市場化不健全的環境嚴重危害社會公平與公義，經濟發展的方向背離社會可持續性。貧富懸殊已是不爭的事實，普羅市民處於資訊弱勢以至任人魚肉，大企業集團巧取豪奪，牽頭加價、濫用客戶個人資料圖利、賣樓呃尺，層出不窮。大地產商近年往往為追逐盈利而損害公眾利益，興建屏風樓、壟斷市區重建成果、侵佔鄉郊土地，每況愈下。大企業集團的市場優勢，相當程度上植根於不公平的政治制度，愈來愈多市民省悟到兩者間盤根錯節的關係，支持更民主的政治制度。

施政報告淪為年年空談

在2007-08年施政報告，特首為本港的願景定下了「新的目標」，更列出了三個「堅持」作為施政目標，可是成效不彰。市區重建的做法備受批評，鄉郊環境破壞的事例被連番揭發，事態發展與「發展必須是可持續、平衡和多元的發展」（第7段）的目標背道而馳；最低工資問題拉鋸、全民退休保障遙遙無期、政府無視居屋幫助市民置業安居的作用等，顯示「發展必須能達至社會和諧，讓不同階層的市民都可以分享到發展成果」（第8段）一項同樣是空話。

特首若要落實其施政理念，必須厲行管治理念的範式轉移，承認社會經濟發展失衡，從新確立「可持續發展」策略，提升社會可持續性，透過調整分配體制，採取針對措施，處理貧富懸殊問題，及讓社會各階層均可分享到經濟發展的成果。

勞者怎得飽食安居?

訂定法定最低工資，是解決分配制度不公平現象的針對措施。最低工資應定在時薪30至33元的水平，因為只要工資能足夠基本生活所需，基層勞工根本不願接受社會福利救濟。特區政府在法定最低工資問題上持「中立態度」的做法並不恰當，因為低下階層在市場化不健全的環境下處於弱勢，需要政府提供保護才有機會維持最低水平的生活，故此調整分配制度才可正本清源。其實，最低時薪若定在30至33元的水平，也只會對保安及清潔行業有較大影響，但這兩個行業都是本地內需服務行業，無法外移或替代，加上營運者會調節成本結構，故相信這些行業不但能繼續營運下去，在價格調整後依舊有利可圖。

復建居屋是另一補救性措施。歷史已提供有力的證明，居屋計劃可以改善中下階層的居住環境，及照顧他們的置業需要，進而促進階級向上流動。本智庫贊成復建居屋，每年提供八千個單位，按七成與三成之比分配給綠表申請者及白表申請者，即每年分別約有五千六百個及二千四百個單位分配給公屋住戶/公屋輪候人士及非公屋居民。必須指出的是，售予非公屋居民的單位數目，與過去五年私人住宅入住量與落成量的平均差距兩千五百個單位相若，故不會對私人地產市場構成嚴重衝擊。更重要的是，居屋有助促進公屋流轉，及提供穩定的資金作興建、管理及維修租住公屋之用。本智庫反對任何形式的置業貸款計劃，因為資助市民在動盪的私樓市場買樓，道德風險極大，故不可重蹈覆轍！

行政長官應推出「全民退休金計劃」，作為回應本港人口高齡化問題及貫徹「老有所養」施政理念一項有力的措施。根據有關構思，所有六十五歲或以上的香港永久居民都可領取每月三千元，無須任何入息及資產審查，金額比現時綜援水平高百分之十五。供款安排方面，僱員及僱主每月的供款額為僱員薪金的百分之一點九，僱員月入少於五千元無須供款，不設供款上限；政府供款則包括兩個部份，其一是現時長者綜援及生活津貼金額，另從庫房每五年調入最少二百五十億元。

（參看公共專業聯盟今年九月《提升社會及環境可持續性•共享經濟繁榮成果 ─ 就2010-11年施政報告的建議書》。）

再談英國最低工資對香港的啓示

聯合國2009年人類發展報告指出，香港的堅尼系數為43.4，在38個 “人類高度發展” 的經濟體系中排名最高。換句話說，雖然香港可被列為其中一個 “人類高度發展” 的地區，但香港的貧富懸殊卻是最嚴重的。

就在此報告公佈後不久，香港的臨時最低工資委員會在一傳媒簡佈會中表示，英國的最低工資制度較適合香港。隨後，本地傳媒也有廣泛報導英國「低薪委員會」(Low Pay Commission)處理最低工資事宜所持的審慎態度及其在1999年所定的初期最低工資水平。

無獨有偶，英國的最低工資立法也是在收入不平等和貧窮不斷惡化的背景下展開。事實上，英國全國性最低工資的實施就間或被視為前貝理雅政府處理收入不平等問題的一項德政。

由於香港極嚴重的貧富懸殊，也由於香港有可能採納英國的最低工資制度，因此我們認為值得進一步探討: 1) 英國「低薪委員會」(下稱委員會) 以審慎態度處理最低工資事宜背後所持的考慮；2) 如何解讀英國最初期的最低工資水平。

委 員會在其第一份報告中指出，收入不平等的惡化、大量的在職負窮、赤裸的剝削 (gross exploitation) 為其最終的關注。委員會發現在英國，不少人即使辛勤地工作，但也只能以非常低的收入為生，並且缺乏改善生活的機會。事實上，不少人陷入低薪工作與失業的循 環之中，或無法跳出低薪的行業。委員會明確地指出，最低工資必需能為低薪工人帶來實質的改變及消除赤裸的剝削。委員會在其報告中有這樣的敍述：「全國性最 低工資必須保障社會上弱勢社羣不受剝削，同時也是解決社會排斥及提倡“工有其酬”(make work pay)一系列措施的一個重要環節。」

當然，並且毫不例外，英國也考慮到最低工資對經濟競爭力的影響。委員會認同最低工資必需有助維持一個有競爭力的經濟。但值得注意的是，委員會不單沒有把最低工資和競爭力視為相互排斥，相反，兩者更是互相補足。 委員會認為競爭力與經濟增長並不只是取決於勞工價格。競爭力的提升可透過創新，良好的管理，有效的生產工具投資，勞工技術的改善等等的方法去達致。假如企 業只以低薪來競爭，這只會引致一破壞性的惡性循環，令至薪金及生產質素不斷下降，最終做成一個勞資雙方都受損的雙輸局面。另一方面，對於以提高生產力來競 爭的企業而言，低薪企業則對它們構成不公平的競爭。

此外，委員會也察覺到社會福利可使得企業有機會壓低工資，從而將經營成本轉嫁給納稅人身上。這是因為企業知道，即使它們所支付的工資不足以使工人糊口，除非政府對飢餓貧窮採取漠視的態度，政府最終必會介入給與足夠的經濟補助。最終的結果是納稅人補貼工資剝削及補貼低生產力企業向高生產力企業進行不公平的競爭。

因此，對委員會而言，最低工資不單只是一勞工政策，同時地是一經濟政策，起着以下的功能：最低工資應保障有信譽的高生產力企業不受競爭者只以壓低工資來競爭的威脅。最低工資也應保障納稅人無需補貼工資剝削。此外，最低工資有可能推動企業以勞工及產品質素為競爭的基礎。

以 上這些都是委員會採納「審慎態度」背後的一連串考慮。委員會希望給與企業足夠的時間進行調整；另外也希望最低工資不會令那些準備提升競爭力的企業承受太大 倒閉的風險和引致職位的流失。以工人實質的改善為大前提，採納「審慎態度」的目的是希望在改善薪酬、避免令有競爭力的企業受到傷害、及保持就業機會這三者 中取得一適當的平衡。最低工資的角色是鼓勵企業提升雇員及其生產的生產力，和創造提升技能的機會給與待業或在職的員工。採納「審慎態度」的目的就是要給與 足夠的時間讓這些成為可能。

至於英國初期的最低工資水平，即工資中位數的46%，不少報導評論都以此為訂定香港最低工資水平的參考。由於香港的工資中位數約為HK$10,500，因此有提議認為香港的最低工資可訂為約HK$5,000。

就 着這提議，我們認為不能太機械地和太抽空地詮釋英國的數字。英國的「低薪委員會」在其報告表示，比較各國的最低工資水平並不容易。就著「最低工資佔工資中 位數的比率」這數據而言，委員會指出這比率是一個並不完善的比較指標。由於各國的收入分配(income distribution)並不盡相同，因此即使兩國的最低工資都佔工資中位數的相同比率，這兩國的最低工資對其各自勞動市場的影響都會不盡相同。因此我 們不能抽離某國的收入分配結構而詮釋該國的的最低工資水平。

香 港的堅尼系數為43.4，而英國的則為36.0。這意指，香港的收入分配遠比英國的收入分配不平等。由於英國的收入分配較平等，因此工資中位數比較接近收 入分佈中的高水平。相反，由於香港的收入分配非常不平等，因此香港的工資中位數則較接近收入分佈中的低水平。從以上比較得知，在英國佔工資中位數46%的 收入，會遠較香港同一比率的收入為高！

再 進一步闡釋以上的分析，我們可從另一角度再檢視英國初期的最低工資水平。下表以英鎊為單位的購買力平價(purchasing power parity, PPP) 比較英國及11個實施最低工資的歐盟及OECD國家在1999年的最低工資水平。從圖表得知，英國的最低工資水平位於12個國家的中間。英國初期的最低工 資水平其實並不十分低。

除 購買力平價外，我們再可從另一角度解讀英國的最低工資水平。在2008年，英國的最低工資大約佔該國最高收入的10%人口的工資中位數的23%。在香港， 假如真的將最低工資訂為$5,000，這工資水平則只佔最高收入的10%人口的工資中位數(在2006年約為$45,000)的11%。從這個角度看，與 英國相比，$5,000的最低工資顯然偏低！

雖 然英國的最低工資水平未必能直接引用於香港，但我們相信英國「低薪委員會」對最低工資的各種分析，例如最低工資與經濟競爭力的關係、社會福利可能被用作補 貼工資剝削等，及其對不平等及剝削的關注，應能深化香港最低工資的討論。過份強調最低工資對經濟競爭力的負面影響和機械地詮釋外國的最低工資水平並不能為 香港尋找一個「平衡」及「審慎」的最低工資水平。

George Cautherley

高德禮

Vice-Chairman, Hong Kong Democratic Foundation

香港民主促進會副主席

An abridged version of this article was published in Ming Pao on 7 January 2010

英國實施最低工資的經驗

臨時最低工資委員會最近前往英國考察當地實施最低工資的經驗。委員會尚未發表他們的考察結果，但對担憂最低工資可能帶來負面影響的人仕來說，英國的經驗或許能提供一些新的見解。

研究顯示，英國在實施最低工資方面的經驗其實頗為正面。最低工資的實施不單提高了低薪僱員的實質和相對工資、收窄了兩性的工資差距(gender wage gap)、減低了整體工資的不平等，更重要的是最低工資沒有為經濟帶來顯著的負面影響。

英國在1999年實施全國性的最低工資。當時，年齡22歲或以上僱員的最低工資水平訂為時薪3.6英鎊。這工資水平令大約5-6%的低薪僱員受惠。 隨後，每年最低工資的水平大致上都有所調整。在2008年，最低工資上調至時薪5.73英鎊。由1999年起計，最低工資的名義(nominal)增幅為 59.2%，而實質(real)增幅則高於20%。這增幅遠較同期的平均工資(average earnings)增幅為高；同期的平均工資名義增幅約為30%。相對於工資中位數(median wage)，最低工資由1999年為工資中位數的46%增至2008年的51%。

至於兩性工資差距方面，在1997年，實施最低工資之前，收入最低的10%人口中的兩性工資差距為12.9%；而兩性工資中位數差距(median gender wage gap)則為16.1%。但在2008年，以上兩者的差距分別收窄至7.1%及11.6%。

除此之外，最低工資的實施也大大減低整體工資分佈的不平等。在1999-2007年間出任英國「低薪委員會」(Low Pay Commission)委員的倫敦政治經濟學院教授David Metcalf有這樣的研究發現：「在1978-1996年間，工資分佈的不平等嚴重地惡化。但隨後的幾年，在1997-2005年間，這不平等得到大大 的緩和。在2005年，人口工資分佈中，第五個十等份組別與第一個十等份組別的工資比例(50/10 wage ratio)已回復至1989年的水平。這意味著最低工資的實施扭轉了大約一半1978-1996年間工資不平等的惡化幅度。更值得注意的是，最低工資實 施後的那幾年，勞動市場是處於對工資構成嚴重負面影響的急速及巨大變化中的。」

以上提及最低工資的實施對工資及工資差距的改善並未如傳统經濟智慧所預言般令英國大量職位流失。宏觀經濟數據顯示，在1999-2006間，最可能 受到最低工資影響的八個低薪行業的職位佔整體職位的比率基本上並沒有太大改變。這八個低薪行業分別為：零售、款待服務(hospitality)、社康家 居護理(social care)、清潔、農業、保安、紡織製衣和造鞋、及理髮。就個別低薪行業而言，只有紡織製衣和造鞋業有較明顯的職位流失；而這職位的流失其實反映該行業的 式微多於最低工資的影響。另外，引用微觀數據的研究也同樣指出，並沒有確切及統計上顯著的証據顯示最低工資實施的初期或其後多次工資水平上調引至職位流 失。

誠然，企業未必以裁員來節省開支；削減工時也可達至同樣目的。因此，即使最低工資未必令職位流失，它也有可能令顧員的工作時數減少，從而減少顧員的 實質收入。英國有研究發現，最低工資的實施令每週基本工時及總工時減少1-2小時。但另一方面，也有研究指出，最低工資實施後的1-3年間工時其實沒有統 計上顯著的改變。因此，就英國的經驗而言，最低工資會否影響工時現時仍未有明確的定論。

傳统經濟智慧同時認為最低工資的實施會令低薪行業內的一些小企業倒閉。英國的經驗顯示，事實不一定如此。研究顯示，最低工資的實施確實降低低薪企業 的盈利率，但並沒有証據顯示盈利的降低令這些企業更易倒閉。在1998-2004間，那些聘用較多低薪員工的企業的倒閉率實際上與英國企業整體的倒閉率基 本上是完全相若。研究提出一個可能的解釋是：「在未實施最低工資前，企業透過壓低工資以賺取更高的利潤。在勞工市場實施最低工資的功能，只是將部份的企業 利潤轉移到低薪員工的薪金中，從而降低企業 “過高” 的利潤 (excess profits)。」

上文對英國最低工資研究的簡介並不全面；英國的經驗是否適用於香港亦需進一步探討。但我們完全認同臨時最低工資委員會的看法，香港進行最低工資時必須充份地參考外國的經驗。我們期待著臨時最低工資委員會的考察報告，並希望報告的剖析會提及上文的各項議題。

George Cautherley

高德禮

Vice-Chairman, Hong Kong Democratic Foundation

香港民主促進會副主席

This article was published in Ming Pao on 4 November 2009

香港僱主聯會最近從英國取經，研究跨行業最低工資的可行性。令人鼓舞的結果是，這批包括全港最大僱主的代表，均認為港府應就跨行業最低工資立法積極研究。

我們的自由市場機制出了什麼亂子？為什麼在勞工市場上竟要政府插手訂立最低工資？

是時候撥亂反正

自由市場可貴之處，是價格就是市場無形之手，市場供求影響價格的升降，從而達致供求平衡。這是初中經濟科學生都懂的硬道理，在自由市場的國度裏，沒有單一的勞務提供者（僱員）或勞務需求者（僱主）可以影響這個自由浮動價格的。但如果現今香港的低技術勞動市場（例如清潔或保安服務的勞務提供者）已非一個自由市場的話，則政府的適當調節是必須的，而長遠來說這些調節正好把飽受干擾的市場機制重新納入正軌。

香港的低技術勞動市場近年來普遍存在兩種現象，令人擔憂自由市場的機制已名存實亡：　　第一、勞務提供者願意以低於合理的市場價格提供低技術勞務。這個看似非理性的選擇實則可能是基於兩種原因。本地勞務提供者與新移民對合理勞動價格的期望是不一致的。後者的期望一般來說比前者低，而在成本為主要因素的前提下（假設兩者的工作質素相若），後者獲得僱用的機會是比較高的。在融入本地社會後，後者對這勞務市場的合理價格期望亦會提升至本地水平。可是由於香港的勞務市場不斷有新勞動人口從外地加入，正受僱者亦無多大籌碼向僱主要求重新訂立合理的勞務市場價格。

其次，傳統經濟教科書的假設是當勞動者不接受低於合理市場價格的工資時，他們的另外的唯一選擇是「逸樂」（leisure）。「逸樂」本來應該是免費的─公共空間、陽光、空氣、海灘、郊外等都應是市民信手可得之物。可惜在傾斜都會發展布局底下，逛商場、吃喝、消費似乎已成為香港「逸樂」模式的代名詞。要成本的「逸樂」亦直接令勞務供應者甘於去接受低於合理市場水平的工資，而別無選擇。

第二、客觀來說，低技術勞務市場並不存在刻意的價格操控情況。但在現今互聯網的年代，僱主所擁有的似乎是完全的市場資訊，當某個僱主了解到其他僱主願意付出的工資價格後，他是沒有誘因去把工資無故提高的。

國內國際良好示範

從以上的一點觀察，低技術勞動市場的運作似乎已受到不少外力的影響，總的來說最低工資的實行並不會影響自由市場運作，而只是把這些阻礙工資價格自由浮動的外力的影響減低。

跨行業的最低工資其實在多很發展中或已發展的經濟體系行之多年，而最低工資的厘訂亦是科學化、具透明度和符合市場基制的。香港可依循的模式實在不少。

國內的最低工資保障沿自《勞動法》第九一條，大概分為月薪及時薪兩種，前者適用於全職僱員而後者則用於非全職僱員。而各省及直轄市的勞動及社會保障部門是可以自行決定該省市的最低工資水平的。如僱主不在規定時限內向僱員支付不低於最低工資的酬金，則有可能要向僱員額外支付介乎百分之五十至一百的補償金。

英國的最低工資條例自一九九九年便開始實行，最低工資厘定視乎受僱人士的年齡─○七年的成年人最低工資定為每小時五點五二英鎊。一個低收入委員會於每年的十月均會重新審訂最低工資的標準。而全國最低工資的執法則依靠國家稅務及海關部門的七十多位督察。

由此看來，最低工資對自由經濟體制不會帶來任何衝擊。在大部分僱主所付的工資已高於最低的情況下，它只會為無議價能力的低技術勞動階層提供一點不被受剝削的保障、多一點工作的自尊。

公共專業聯盟副主席