上周末碰到一位香港大學高層，他半諷刺半憤怒地說：「特首宣布統籌香港支援四川重建，已經有了初步成果：百多名準備下周前往災區協助農村調查的大學生，被迫滯留在港，因為四川方面表示香港民間的救災重建活動，都必須經過特區政府審批，所以不敢接待。」　　相信拖慢四川災後重建、減弱民間參與重建的熱情，都不會是曾特首的原意，可是誰也不能預料這會不會是特區政府出面統籌重建的「意外成果」。出現這種擔心的原因很簡單：特區政府過去支援境外災後重建的經驗是零。

防災重建的「蝴蝶效應」

特區政府設有賑災基金，但是該基金一直自我設限，把範圍收縮至災後緊急支援；雖經民間人道組織多年催促，該基金一直拒絕支援災區或貧困地區的重建和發展工作。正因為過去特區政府這種固步自封、拒絕承擔國際社會道義責任的陝隘心態，今天不僅沒有政府官員擁有災後重建的經驗，更連如何有效調配重建資金的經驗也付諸闕如。

正因如此，曾特首忽然以推動政治任務的高姿態來統籌全港對四川重建的支援，究竟對災民是禍是福？

災難促成改變，重建更可以成為進步的過程。不少國際經驗說明，在一場大災難後能夠牽動進步革新的「機會窗口」十分短暫，舊有體制和保守思維會像堰塞湖洩洪一樣迅速填補所有在大災難後帶來的制度真空，讓改革的希望成為泡影。

美國加州一九八九年發生大地震，揭示了很多鋼筋混凝土結構的建築物非常脆弱。一加州柏克萊區的家長發現該區的十六間學校中有七間對學生構成重大風險。他們組織起來進行調研和游說工作，在兩年後建議政府撥出一億六千萬美元推行「全面保障校舍安全計劃」。結果整個社區共花了三億六千萬美元重建所有柏克萊區學校，引證了防震安全並非一個單純的技術問題，而是考驗整個社如何參與，如何調配資源，如何建立問責體制的挑戰。

不要少看這一柏克萊區的家長，他們對子女安全的關注，正好應驗了「蝴蝶效應」：一隻在亞馬遜森林振翅的蝴蝶足以誘發一場太平洋的風暴。就在他們第一次聚首商議的八年後，一場影響全美國的改革開始了。在一九九七年，美國聯邦應急管理局推行一項以社區為本的計劃，以減低災難發生時的損失。到了二○○○年，已經有二百五十個社區和二千五百家企業參加計劃，與地方政府建立夥伴關係，找出高危黑點、評估災難風險、調動社會資源、提高防災意識。這種由下而上，強調持份者、特別是高風險受災者參與的防災重建計劃，已經引起了加拿大、紐西蘭、土耳奇等國紛紛研究仿效。

香港支援四川災後重建工作，不應僅僅在於資金調撥和硬件建築，更應重於專業支援和制度建設。

切戒官僚和鏡頭主導

特區政府理應在重建過程中扮演積極的角色，但首先應以謙卑的心態承認自身的不足，警惕不要墜入「官僚主導」和「鏡頭主導」的陷阱。香港大大小小的民間組織其實在過去個多月已經為重建工作建立了錯綜複雜的網絡—包括了香港團體之間的資訊網絡、與內地基層政府的協議、與內地民間組織的夥伴合作、與台灣賑災基金的經驗交流。這些社會資本對開展重建工作，特別是備受忽略、攝影鏡頭不能到達的農村地區和偏遠「非核心」受災縣非常重要。

特區政府沒有能力建立這些社會資本，但官僚的傲慢卻可以握殺這些社會資本，不但拖慢重建進度，更可能因為「鏡頭主導」的思維，使一些偏遠地區的災民得不到援手。

若曾特首願意拋開「政治送禮」的心態，現時有關支援金額是否應該訂於一百億元的爭拗實在可笑。以香港作為一個發達城市，釐訂援助金額的最佳指引莫過於聯合國的建議：將國民生產總值（ＧＮＰ）的百分之零點七撥作對外援助基金。即使以經貿合作組織（ＯＥＣＤ）成員國實際付出的平均數百分之零點二五推算，香港在去年的國民生產總值為一萬六千七百四十九億元，因此應撥作對外援助的金額為四十二億元。假設其中一半撥作四川重建，而另一半撥作支援鄰近地區的賑災重建和滅貧之用，未來五年對四川重建的總撥款已達一百億元之數。

當務之急，特區政府應該廣邀所有本地人道組織召開「五一二重建圓桌會議」，讓專業力量和民間智慧牽頭，以災民福祉為重建規劃的核心。

公共專業聯盟

「香港無國界工程師」在六月一日派出四人工作組往四川災區，作前期策劃研究工作，為「香港無國界工程師」協助四川重建的第一支派遣隊。成員包括蘇耀坤（結構工程師）、林顯忠博士（結構工程專家）、梁青平（公共生及人道救援工程師）、吳永輝（城市規劃師及ＧＩＳ專家）。我們在數天內與「四川五一二民間救災行動」及多個官方和民間組織進行會議，亦走訪深受地震破壞的都江堰（紫坪鋪鎮）、彭州市的紅岩鎮和通濟鎮、北川縣擂鼓鎮茨溝村、廣元市、青村縣和甘肅省文縣等地。目前工作組仍然在當地進行研究，以期日內完成第一期的評估。

緊急救援須全面

是次救災工作確實是集全國力量，務求以最大的力度及於最短時間內完成緊急救援、臨時安置和進行重建規劃。而海內外的國家及非政府組織的支援，亦很快已經到達。

綜合前期資料及實地調研結果，證實了現在國內政府及非政府組織，的確在臨時帳篷與食物的提供、醫療、災區兒童救濟等方面，都已做了大量工作，「要快」的要求算是做到。

但在「全面」的要求方面，據知在初期有部分鄉鎮本負面消息少往上報的心態，少報了死傷及破壞數字，以致低估了個別鄉鎮緊急救援的物資需求。由於現在重災區都已有軍人進駐，相信政府已能掌握災情；但另一方面，由於死傷集中在四川，以致國內外新聞媒體的報道都是集中在四川各地；而在山的另一邊的甘肅省，雖然死亡人數較少，但亦有大量平房倒塌，這些與四川山區基本上是一樣貧窮，甚至有過之而無不及的鄉村，特別是山地村，其實同樣困難重重，未能安頓。我們作為非政府組織，促請中央政府在照顧各地災民時必須做到全面、公平，並且提供方便讓民間組織以化整為零的方式深入支援。

對於重建規劃「要穩要妥」的考慮，反映了我們對於中央政府指示盡快完成規劃重建方案，及考慮現實環境挑戰的一個兩難。據知，有說要求各地規劃和設計院在三個月內趕工完成重建規劃方案。問題是三個月內趕工趕出來的方案是否一些可以讓農民、山地村民長治久安的方案？是不是讓農民和山地村民在經濟、文化、環境上可持續發展的方案？會不會再次面臨三峽水庫移民在經濟、生活困難的一些問題？

「要穩」，首先是重建的地層要安穩；這反映在地震帶禁建區的劃訂，這是要有關專家共同研究劃訂的。劃大劃小，影響了日後居民的安全，亦影響政府對遷徙民眾的承擔和投入。

關於「可持續發展」的考慮，香港的天水圍就是一個沒有妥善規劃的惡例。規劃師趕工劃一套建設圖則並不困難，但「可持續發展的城市規劃」並不是劃一劃、盡快施工就天下太平。規劃是一個集結工程、經濟、公眾參與、政治決策及回饋檢討的一個過程。急就章的規劃，或者可以很快的興建出來，但卻未必能真正照顧到災民的需要，甚至反而埋下下一次災禍的禍根。

可持續發展不能由上而下

筆者走訪的一條山地村，是羌族村落。羌族是一個有二千年文化的少數民族，全族三十二萬人中約有九萬人受災，很多具有文化價值的村落樓房被摧毀。羌族人文化如何保護？規劃前做不做社會和文化調查？他們在地震之後如何解決生計？

再舉一例：農民在地震前較多分散居住，以方便照顧莊稼。但重建時如果採取分散居住，便影響了救災的效率。從救災的效率而言，當然是放棄山區，把山地村民搬到村鎮，甚至興建城市，集中居住為佳。但農民願意嗎？究竟應是盡量原地重建復修，還是興建小鎮集中居住？這是要因地制宜，反覆論證的。

筆者很欣賞國內各政府及私人部門為緊急安置而興建大量板間房的熱誠，但在與一些國內民間團體的討論中，我們都懷疑一些農民會因為安置板間房太熱、或者離莊稼太遠、或者是要為了看管他們的雞鴨，而寧願冒險搬回田野的破屋中。

重建規劃能否做到「穩與妥」，關鍵在於決策者是否以災民為核心，排除由上而下的心態，貫徹災民全方位參與的原則。

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「無國界工程師」四川工作組、公共專業聯盟